调动社会资源 加大生态保护投入


(照片:undefined undefined/Getty Images)
(照片:undefined undefined/Getty Images)

 

作者:朱力,Terry Townshend

前,一年一度的中国人大、政协“两会”在京举行,代表们正在讨论新一年里涉及国计民生的各类议题。几乎可以肯定的是,在这些议题中,如何鼓励私营部门加大对生态保护的投入将会成为热门话题。

在2018年底,由国家发展和改革委员会牵头的九部委联合印发了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》,以推动市场化、多元化的生态保护和生态补偿机制。该行动计划肯定了社会投入在支持生态环境保护方面的作用,在鼓励企业和社会公众参与生态保护方面迈出了重要的一步。

尽管中国在生态保护方面的公共支出稳步增长,但要弥补过去几十年因经济高速发展而造成的生态欠账,仍然存在着巨大的资金缺口。此外,在中国经济增长预期放缓之际,受财力所限,政府想通过大幅度增加公共支出来实现生态保护方面的各项目标,也会愈发困难。鉴于此,需要鼓励私营部门和社会资金参与生态保护和修复。

2018年年底颁布的行动计划体现的总体原则是构建一个受益者付费、而保护者得到合理补偿的政策环境,即生态系统服务(例如淡水供给、水质净化、洪水调蓄、气候调节等)的受益者应支付相应的费用,让那些保护、维护和修复生态系统的保护者得到合理的经济补偿。

该行动计划确定了建立市场化和多元化生态保护补偿机制的九项重要任务,包括:健全资源开发补偿制度、优化排污权配置、完善水权配置、健全碳排放权抵消机制、发展生态产业、完善绿色标识、推广绿色采购、发展绿色金融、建立绿色利益分享机制。

资料来源:根据中国财政部历年全国财政决算表计算得出
资料来源:根据中国财政部历年全国财政决算表计算得出

 

森林趋势组织(Forest Trends)对全球生态保护投资情况进行过多年的跟踪。其研究表明,虽然市场化投融资机制已经开始为生态保护提供可观的资金,但从全球范围看,各国生态保护目前仍然主要依靠政府公共财政资金的支持。因此,尽管市场化资金机制的潜力巨大,但是否能将填补中国生态保护资金缺口的希望完全寄予市场化投融资机制,还有待客观的分析和观察。

一方面,从国际上看,一些国家已经在市场化生态保护补偿机制方面进行了有益的尝试,并取得了不同程度的成效。通过甄别、借鉴这些国际经验,中国可以利用其“后发优势”选择最适合自身国情的市场化投融资机制;另一方面,中国在推行新的机制时常常强调速度和规模,如果缺乏有效的监测、监督机制,这种求快求量的做法往往会带来一些负面的效果。

从国际经验来看,成功的市场化生态保护补偿机制离不开有力而明确的政策框架、按规行事的市场参与者、公开透明的规则和程序、可靠的数据,以及严格的监督。更重要的是,这些市场化机制,无论具体形式如何,其最终目标都应该服务于生态保护成效的实现。如果这些机制实施的过程中过度追求数量、规模和经济回报,而忽略了生态保护的目标和成效,这便有违初衷,而效果也会适得其反。

此外,建立市场化生态保护补偿机制并不意味着政府在监管上就可以采取自由放任的方式。相反,政府必须成为一个强有力的规则制定者和执行者,国际经验也正好印证了这一点。因此,为了让市场化的生态保护补偿机制在中国健康成长,相关的政策制定者应该明确界定这些机制运行的空间和边界,也要避免那些为了追求经济效益而降低生态保护目标和标准的做法。

基于此,保尔森基金会正在与中国合作伙伴一道开展市场化生态保护和生态修复投融资机制的国际案例研究。该研究关注的国际经验之一便是湿地缓解银行。湿地缓解银行是一种旨在对经济开发活动对湿地所造成的不可避免的破坏进行补偿的机制。在该机制中,项目开发者必须首先尽可能避免对湿地造成破坏。如果不能避免,开发者应该尽量减少对湿地造成的影响。对于不可避免的对湿地的占用和破坏,项目开发者必须在湿地缓解信用市场上购买对应额度的湿地缓解信用,通过在其他地方恢复或创建新的湿地来补偿项目开发给湿地生态系统造成的破坏。在美国,这个机制已经发展成为一个规模可观的市场,并且已成为监管者和项目开发者优先考虑的湿地补偿方式。根据森林趋势组织生态系统市场项目的统计,2016年,美国湿地缓解银行业交易额高达32亿美元,有1,300个湿地缓解银行处于运行状态。

湿地缓解银行机制在利用私人投资来减少对湿地的破坏方面取得了成功,其关键在于建立并实施了以“永久保护”(或“永续保护”)为基础和原则的综合监管框架和一系列相关政策。这些监管规定和政策对湿地缓解银行的经营者提出了严格的要求,以确保他们为保障湿地缓解银行长期的生态功能而实施了严格的管护方案并留出了充足的管护资金。更重要的是,湿地缓解银行的经营者不能为了追求短期经济利益而牺牲湿地缓解银行长期的生态功能。这种对长期生态保护目标的高度重视是所有政策制定者在建立市场化生态保护补偿机制时应该考虑的因素。

当前,全球各国都希望能有效地地解决日益严重的生态环境问题。为了实现这一目标,政府和私营部门需要共同努力,利用好市场的力量,更好地保护、恢复人类赖以生存和发展的生态环境。通过介绍国际上在市场化生态保护补偿机制领域的经验和最佳实践,保尔森基金会希望能协助中国的决策者更有效地保护好中国的生态环境。

Topics: 生态保护